航空领域对飞行安全的严格要求，令监管体系在民用航空的技术和商业模式创新中扮演着十分独特的角色。一项新的航空技术能否形成商业应用，既取决于技术本身的安全性和稳定性，也有赖于审慎与包容的监管体系。

　　目前，颠覆传统航空技术和商业模式的创新主要集中在无人机领域，中国民航监管当局正试图在该领域发挥审慎包容监管、鼓励创新的作用。这一点，在日前由中国民用航空局(以下简称“中国民航局”)下发的《“十四五”通用航空发展专项规划》(以下简称《规划》)中，表现得尤为明显。

　　《规划》将“无人机广泛应用”单列章节，提出了一系列产业发展的明确目标，将“创新行业管理”作为《规划》的重要内容，提出了包括“鼓励适航委任”在内的多项支持手段，并将“大力发展新型智能无人驾驶航空器驱动的低空新经济”作为“十四五”期间通用航空领域发展重要目标。

　　多位中国无人机设计制造企业的人士都向《中国经营报》记者表示，《规划》将无人机作为通用航空产业的重要组成部分，提出发展目标，明确发展路径，必然会有相关的监管政策手段与之匹配，这对于创新性较强的无人机产业来说，是一种利好。

　　鼓励适航委任

　　《规划》第七章第三节明确指出，鼓励适航委任：以分级分类管理、聚焦体系为原则，加强无人机适航管理相关体系建设，推广委任代表制度，完善基于运行风险的无人机适航管理模式，强化无人机设计制造企业的主体责任。

　　中国适航委任代表管理实践始于上世纪90年代，1992年就出台了《民用航空器适航委任代表和委任单位代表的规定》，适航委任代表是指民航行政机关委派的民航行政机关以外、在授权范围内从事适航管理中有关审定、检验工作的个人。

　　“也就是在符合监管要求的情况下，航空企业的人员在履行相应程序后，可以以‘适航委任代表’的身份，在适航监管当局的监督下，参与到航空器的适航审定过程当中。”一位熟悉民航监管的人士向记者解释。

　　亿航智能相关负责人告诉记者，适航委任既能节省监管部门有限的资源，又能提升适航工作效率，对促进航空业的发展具有重要意义。

　　在他看来，《规划》提到鼓励适航委任、推广委任代表制度，将进一步完善无人机适航管理体系，有助于发挥无人机设计制造企业的主体作用，调动企业的积极性，为城市空中交通这样的创新产业提供发展的土壤。

　　传统民航领域的适航审定标准是经过多年的试错和经验总结得来的，是一套极为严肃专业的审查程序，以保证飞行的安全性。但是，当航空技术出现颠覆性或突破性的发展时，传统的适航审定标准就难以适应新航空技术的应用，如何形成新的适航标准体系的问题就随之而来。

　　这其中，研发创新技术监管的企业可以发挥重要作用，在航空发展史中，亦有先例。二次世界大战后，喷气式飞机技术开始出现，但美国的适航审定体系是建立在螺旋桨飞机的基础上的，在针对喷气式飞机的新的适航标准体系建立的过程中，掌握喷气式技术的波音公司派出技术代表，发挥了重要作用，在联邦航空局(FAA)的监管下，形成了喷气式飞机的适航审定标准，推动了航空技术和产业向前发展。

　　“当下无人机行业的发展也处在类似阶段，面对包括无人驾驶航空器在内的各种新型航空器，传统适航审定体系难以与之匹配，这些航空器的设计生产企业符合规定的相关人员，可以以‘适航委任代表’的身份发挥作用，配合局方，建立有针对性、创新性的新的适航审定标准，从而推动对应产业向前发展。”一位航空业内人士称。

　　在这一问题上，中国民航局已经显现出了积极态度。此前，中国民航局下发《亿航EH216-S型无人驾驶航空器系统专用条件》，为日后无人驾驶航空器获得适航认证并最终实现商业化打下基础，也为中国在该领域适航监管方面弯道超车带来可能。

　　亿航智能相关负责人告诉记者，以载人无人驾驶航空器这样的创新产品为例，全球范围内都没有现成适用的适航标准。自启动亿航216型号合格审定项目以来，中国民航局和亿航持续举行了多次专家会议，共同制定相关标准。在自动驾驶飞行器、指挥调度系统等方面，亿航均有较多参与。

　　“尤其对新型航空器产业来说，‘鼓励适航委任’能够扩展行业视野，基于企业在实践中积累的大量的测试数据与经验，助力监管部门更好开展工作。”该负责人说。

　　拓展应用场景

　　中国民航局相关负责人表示，在5G、人工智能等新技术主导的第四次工业革命浪潮中，无人驾驶航空应运而生并蓬勃发展，已成为先进生产力的重要载体。根据国际民航组织预测，无人航空运行量将很快超过有人航空，这一趋势不可逆。无人驾驶航空业正不断快速发展、迭代演进。这一进程为中国民航由大转强、“变道超车”带来了前所未有的机遇。

　　《规划》明确表示，坚持包容审慎、创新引领，拓展无人机应用领域，大力发展新型智能无人驾驶航空器驱动的低空新经济。亿航智能相关负责人在接受记者采访时表示，“监管部门包容审慎的态度，既为通航产业的创新发展提供广阔的空间，同时也坚守安全底线，引导创新产业健康发展。”

　　数据显示，2020年中国无人机企业数量为10725家。《规划》预计，中国无人机企业数2022年将达到14000家，2025年提升至18000家。

　　前述亿航智能相关负责人表示，中国民航局一直给予整个新型智能无人驾驶航空器行业非常大的支持和鼓励，屡次提及“先试先行”的理念，在中国民航局的鼓励支持下，亿航载人自动驾驶飞行器率先在多种真实应用场景下进行试飞，相较于同行积累了更多的测试飞行数据与实践飞行经验，而这些经验也为中国民航局在制定和完善相关法规标准方面提供帮助，形成良性循环。

　　针对适航审定，《规划》明确提出了“优化适航审定”的目标：针对载客、物流、植保等领域重点应用需求，加快载客、载人及中大型物流配送无人机的适航审定及标准输出，优化审定程序，减少事前审查，加强事中事后监管。

　　此外，“十四五”期间，中国民航局还计划建立无人机交通管理实验室——研究民用无人机交通管理体系与模式，制定民用无人机交通管理运行概念和技术路线。研究民用无人机飞行空域精细化管理技术，提出空域规划、评估、多维信息化存储与展示方法。研究民用无人机飞行安全与间隔管理技术，制定民用无人机飞行间隔标准。研究民用无人机交通引导与控制技术，研发无人机交通管理与服务系统，为破解民用无人机管控难题提供科技支撑。

　　中国民航局相关负责人在谈及《规划》的重点任务时表示，坚持包容审慎，支持应用领域创新，在适航、运营、社会化管理等方面创新行业管理，加大适航、科研支持力度，推动无人机驱动的低空新经济发展。

　　多位通航领域的业内人士认为，当前通航产业转型升级速度偏慢，低空空域管理改革不及预期，市场应用不够广泛等问题依然存在，《规划》提出新兴消费扩容提质、拓展无人机应用等内容有利于行业进一步扩容发展。

　　“这正是我们自动驾驶飞行器企业非常关心的内容。”前述亿航智能相关负责人告诉记者，“拓展新兴消费、支持先行先试、创新运营管理、推动跨界融合等内容，都将为我们探索城市空中交通运行管理模式提供有益指导，为载人自动驾驶飞行器在未来城市空中立体交通中的应用创造良好的管理环境。”